EIA: niekoľko poznámok ako úvod ku komplexnej analýze

Skratka EIA (Environmental Impact Assessment - Posudzovanie vplyvov na životné prostredie) sa stala v krátkom čase relatívne známym pojmom. V médiách sa s ňou zoznamujeme vďaka investorom stavieb, ktorí pomocou EIA demonštrujú environmentálnu prospešnosť ich projetku. Ministri a štátni úradníci na procese EIA dokladujú kvalitu ich rozhodovania, pretože sa im podarilo skĺbiť vysokú odbornosť s účasťou občanov na rozhodovaní.

Praktické skúsenosti s EIA však evokujú aj iné, oveľa pesimistickejšie charakteristiky, ktorým sa doteraz nevenoval prakticky žiadny priestor. Pritom ide o veľa, a to najmä v prípadoch, keď sa v procese posudzovania ocitne projekt stavby s veľmi negatívnymi environmentálnymi a sociálnymi vplyvmi, no zároveň s veľmi silným ekonomickým alebo politickým záujmom na jeho presadení. V týchto prípadoch sa zmysel EIA - komplexné odborné a verejné posúdenie vplyvov priravovaných stavieb na životné prostredie - úplne stráca. Namiesto takéhoto posúdenia pomáha EIA trafiť jednou ranou úplne iné muchy: Formálne sa splnia povinnosti uložené na prvý pohľad prísnym zákonom; environmentálne a sociálne deštruktívny projekt získa vďaka EIA zelený imidž; experti ochotní zavrieť nad skutočnými vplyvmi stavby obe oči dostanú lukratívnu zákazku, v optimálnom prípade aj s perspektívou ďaľších. Proklamovaná účasť občanov na rozhodovaní sa zúži na útrpné či blahosklonné vypočutie si ich názoru, a po rozpačitom vykľučkovaní z pripomienok a stanovísk sa výsledný schválený projekt, označený etiketou "Schválené za účasti verejnosti!", spustí.

Počet prípadov dokumentujúcich tento negatívny vývoj v oblasti EIA u nás narastá. Príčin je viacero a skôr či neskôr bude potrebné pristúpiť k ich komplexnej analýze. Niekoľkými podnetmi by som preto chcel prispieť k začatiu intenzívnej diskusie o súčasnom stave EIA u nás, o praktikách, ktorými sa EIA využíva v rozpore s jej účelom a o účinných opatreniach, ktoré by viedli k zlepšeniu tejto situácie.

Pár základných informácií o procese EIA:

Pred povolením väčších stavieb (ako sú napríklad priehrady, dialnice, elektrárne, skládky, spaľovne a pod.) je potrebné posúdenie ich vplyvov na životné prostredie, ktoré sa vykonáva postupom upraveným v zákone 127/1994 Z.z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie (tzv."zákon EIA").

Tento postup pozostáva z nasledovných krokov:

1. Navrhovateľ (investor) vypracuje návrh zámeru, obsahujúci základnú charakteristiku navrhovanej činnosti, údaje o súčasnom stave životného prostredia, údaje o predpokladaných vplyvoch stavby na životné prostredie a pod. Zámer musí byť vypracovaný najmenej v dvoch variantoch a musí zhodnotiť aj variant stavu, keby sa zámer nerealizoval.

Ak je návrh zámeru dostatočný, ministerstvo (MŽP) ho rozošle dotknutým obciam a štátnym orgánom na vyjadrenie. Dotknutá obec zámer zverejní a občania môžu takisto zasielať svoje pripomienky a stanoviská.

2. Druhým dôležitým krokom je určenie tzv. rozsahu hodnotenia. MŽP v rozsahu hodnotenia určí, aké problémy majú byť v ďaľšom kroku (v správe o hodnotení) podrobne rozpracované, na aké vplyvy sa treba osobitne sústrediť, ktoré varianty zámeru je potrebné podrobnejšie rozpracovať a pod. MŽP potom rozsah hodnotenia zašle spolu s časovým harmonogramom ďaľšieho procesu dotknutým obciam, ktoré ich zverejnia.

3. V ďaľšom kroku zabezpečí navrhovateľ vypracovanie tzv. správy o hodnotení, ktorá má podrobne analyzovať predpokladané vplyvy činnosti na jednotlivé zložky životného prostredia a navrhnúť opatrenia na minimalizáciu týchto vplyvov (podrobnú osnovu na vypracovanie správy určuje zákon v prílohe). Ak je správa úplná, ministerstvo ju doručí úradom a obciam, pričom dotknutá obec správu zverejní a zabezpečí verejné prerokovanie správy na stretnutí s občanmi. Občania i obce môžu k správe zaslať písomné stanoviská.

4. Keďže vypracovanie správy je úlohou navrhovateľa zámeru, a teda objektivita správy nie je zaručená, nasleduje posúdenie správy oponentským posudkom. Ten zhodnotí úplnosť a presnosť vypracovaných materiálov, pripomienky verejnosti ako aj proces ako celok.

5. Na základe posudku potom ministerstvo vypracuje záverečné stanovisko, v ktorom uvedie, či doporučuje alebo nedoporučuje, aby sa stavba realizovala, určí najvhodnejší variant činnosti a stanoví podmienky na jej realizáciu. Záverečné stanovisko sa prostredníctvom doknutých obcí opäť zverejní.

Toto stanovisko je záverečným materiálom procesu EIA. Je nevyhnutným podkladom pre ďaľšie konanie o povolení stavby. Štátny orgán, ktorý bude stavbu povoľovať, musí na záverečné stanovisko procesu EIA prihliadať (nemusí ho teda absolútne akceptovať, ale nemôže ho ani bezdôvodne ignorovať.)

Pre úplnosť sú ešte dôležité dve poznámky: Popísaný postup platí pre stavby hodnotené povinne, bez ohľadu na ich rozsah, veľkosť a pod (napr. jadrové elektrárne). Zákon však rozlišuje aj ďaľšie kategórie činností, pričom je dôležité, že

a) niektoré činnosti podliehajú procesu EIA len vtedy, ak prekročia určitý zákonom stanovený limit (napr. ak množstvo skladovaných pesticídov v objekte presiahne 100 ton),

b) v niektorých prípadoch sa o tom, či EIA bude alebo nie rozhoduje v osobitnom - tzv. zisťovacom konaní. Zákon určil činnosti (napr. "110 kV diaľkové prenosové vedenia el.energie.") v ktorých sa bude podľa individuálnych podmienok v danej lokalite rozhodovať vo tom, či sa EIA rozbehne alebo nie. Rozhodovanie o tom prebieha po predložení zámeru (teda medzi prvým a druhým krokom v našom popise) a MŽP pri tomto rozhodovaní zohľadňuje najmä miestne podmienky, povahu danej činnosti a jej vplyvy, písomné stanoviská k zámeru a pod. Účastníkom zisťovacieho konania je iba navrhovateľ zámeru.

(Kompletný zoznam posudzovaných činností aj ich rozdelenie na jednotlivé kategórie je uvedený v prílohe 1 zákona NR SR 127/1994 Z.z..)

Druhou dôležitou poznámkou je, že pripomienky a stanoviská môže v procese EIA uplatniť každý (občania, združenia, firmy, obce, úrady...). Okrem toho zákon upravuje práva občianskej iniciatívy a občianskeho združenia (občianska iniciatíva nemá významné oprávnenia, preto sa budem zaoberať iba občianskym združením): Občianske združenie, ktoré splní zákonom stanovené podmienky má postavenie účastníka správneho konania, ktoré nasleduje po skončení EIA a v ktorom sa rozhoduje o povolení činnosti (ide napr. o vydanie územného rozhodnutia, stavebného povolenia a pod). Združenie ako účastník konania má v rámci povoľovacieho procesu viacero práv: účastík má právo byť prítomný na konaní, právo predkladať návrhy a dôkazy, vyjadrovať sa k návrhom a dôkazom iných účastníkov, právo nahliadať do spisu, právo podať odvolanie proti rozhodnutiu, právo podať návrh na súdne preskúmanie rozhodnutia a pod.

Na to, aby občianske združenie získalo tieto oprávnenia, musí splniť niekoľko podmienok: Musí výslovne byť založené na ďaľšiu podporu stanoviska občianskej iniciatívy, alebo na ochranu životného prostredia pri činnosti posudzovanej v procese EIA. Okrem toho musí podať stanovisko k zámeru alebo k správe o hodnotení. Združenie musí mať najmenej 250 členov, z toho 150 musí mať trvalý pobyt v dotknutej obci.

Toľko teória.

Zhodnotenie praktických skúseností a najproblémovejších miest procesu EIA:

1.     Nedostočný systém zohľadňovania pripomienok verejnosti:

Účasť verejnosti na rozhodovaní v kontexte dnešnej procesnosti EIA sa prakticky od začiatku zužuje na možnosť občanov vyjadriť svoj názor a na niekoľko odskúšaných techník tzv. "práce s verejnosťou" (mimochodom, pripájam sa k názorom, že samotný pojem "práca s verejnosťou" pôsobí v kontexte rozhodovania o životnom prostredí obce dosť zvrátene). Práca s verejnosťou však často nesie skôr črty občianskej pacifikácie než zapájania do rozhodovania: "Systematická práca s verejnosťou, ktorej sa má miestne stredisko predovšetkým venovať, je založená na usmerňovaní, dávkovaní a primeranom obsahovom zameraní informačného toku smerom k verejnosti. Na základe včasného odhalenia zdroja a podstaty jednotlivých problémových situácii je možné ich riešenia rozložiť v čase, čo vylučuje možnosť prepuknutia sústredeného, kumulatívneho a tým aj ťažšie zvládnuteľného konfliktu."[Cit.: Vybrané kapitoly z príručky k účasti verejnosti podľa zákona 127/1994 Z.z.].

Na rozdiel od tohto prístupu, účasťou verejnosti na rozhodovaní rozumiem predovšetkým situáciu, keď sa postoje a názory obyvateľov - adekvátne k ich významu - odrazia na prijatom rozhodnutí. Ak by sme teda v súvislosti s EIA chceli hovoriť o skutočnej účasti verejnosti, museli by sme vytvoriť mechanizmus zohľadňovania jej pripomienok a názorov, čiže mechanizmus zabezpečujúci

kvalifikované rozhodovanie štátneho orgánu, ktoré zásadným pripomienkam priradí zodpovedajúce miesto pri rozhodovaní,

možnosť občianskej kontroly nad posudzovaním a zohľadňovaním pripomienok.

Súčasný stav však umožňuje bezproblémové ignorovanie závažných pripomienok a názorov verejnosti bez akéhokoľvek účinného opravného prostriedku (dokladuje to niekoľko prípadov z praxe, najvýraznejšie posudzovanie dialnice D1 v úseku Nemšová- Ladce alebo posudzovanie vodného diela Slatinka).

Návodom na hľadanie mechanizmu zohľadňovania pripomienok môžu byť ustanovenia už existujúcich zákonov, (napr. zákon o správe daní a poplatkov, zákon o správnom konaní), v ktorých je štátny orgán povinný uviesť nielen to, ako sa stavia k predloženému stanovisku alebo dôkazu, ale navyše aj to "akými úvahami bol vedený pri ich hodnotení".

Tento mechanizmus by mal zároveň zamedziť aj tomu, aby konečnou odpoveďou pre občana namietajúceho ignorovanie závažného stanoviska boli právne nepodložené a vzájomne si odporujúce konštrukcie posudzujúceho orgánu. Súčasná úprava takýto prístup k pripomienkam verejnosti umožňuje, o čom sa mohli v politicky "háklivých" projektoch presvedčiť mnohí pripomienkujúci občania (napríklad v už spomenutom prípade dialnice D1 v úseku Nemšová- Ladce).

Mechanizmus zohľadňovania pripomienok by sa mal zaviesť v etape pripomienok k zámeru, aj v etape pripomienok k správe. V záverečnom stanovisku by sa mala dnešná formulácia požadujúca "zhodnotenie stanovísk" podrobnejšie špecifikovať, a upraviť aspoň základné kritériá pre takéto zhodnotenie.

2. Podmienky na účasť občianskeho združenia v správnom konaní o povolení činnosti:

Podmienky na vstup občianskeho združenia do správneho konania o povolení činnosti sú stanovené veľmi zle. Nielen preto, že zákon nedáva možnosť účasti na správnom konaní združeniam, ktoré už v danej oblasti existujú, ale najmä preto, že nezmyselne stanovuje minimálny počet členov združenia na 250 (z toho 150 z dotknutej obce). Príkladom absurdnosti týchto podmienok je fakt, že ani všetci občania obce Ďubákovo, ktorá má byť úplne celá presídlená, také združenie nikdy nezaložia, keďže je ich spolu iba asi 104.

Východiskom je prehodnotenie minimálneho počtu členov občianskeho združenia a stanovenie kritérii pre účasť už existujúcich združení v správnom konaní.

3. Finančná (existenčná) závislosť expertov na investorovi

Neobjektívna či manipulujúca EIA je problémom takmer v každej krajine. Bohaté skúsenosti so závislými expertami majú v susednej ČR, kde miestne združenia zorganizovali dokonca putovnú prehliadku nekompetentne spracovanej EIA pod názvom "Výstavka Hezinovy otřesné dokumentace". Postup je to nepochybne inšpirujúci.

Treba povedať, že zákazky na spracovanie dokumentácie EIA sú pre profesionálnych ekológov veľmi lákavé. Pravdou je aj to, že ak experti nepracujú podľa predstáv investora, nemusia byť jednoducho ďalej oslovovaní. Dôsledkom tohto mechanizmu je potom vznik "chobotnice", v rámci ktorej sú zákazky na EIA prideľované viac či menej uzavretému okruhu osvedčených expertov. Ani oponentský posudok nie je zárukou objektívnosti, pretože oponent je často z toho istého okruhu, prípadne v tom istom čase spoločne so spracovateľom správy pripravujú dokumentáciu na iný projekt (príklad priehrad Slatinka - Ďubákovo).

K vyriešeniu tejto situácie by pomohol buď nový zákonný mechanizmus vzťahov expertov a investora (ktorý by vytvoril expertom podmienky na dôstojnú prácu) alebo prísne samoregulačné mechanizmy v rámci okruhu expertov. Dovtedy bude potrebné využiť aspoň jediný sankčný mechanizmus upravený v § 10 vyhlášky MŽP č. 52/1995 Z.z. o zozname odborne spôsobilých osôb na posudzovanie vplyvov činností na životné prostredie. (Ministerstvo môže vyčiarknuť zo zoznamu oprávnených expertov osobu, ktorá opakovane alebo hrubo porušila svoje povinnosti pri posudzovaní vplyvov na životné prostredie, najmä nekvalitne alebo neobjektívne (účelovo) vypracovala dokumentáciu, posudok alebo ich časť).

Nezastupiteľnú úlohu však môžu zohrať predovšetkým neskorumpované vedecké kapacity: Odborné a skutočne nezávislé posúdenie predloženej dokumentácie - realizované či už v rámci procesu EIA alebo mimo jeho procedúry (napríklad vypracovaním alternatívneho posudku) - môže zohrať absolútne kľúčovú úlohu v celom ďaľšom procese posudzovania. Aktívnu účasť odborníkov s rovnými chrbticami v prebiehajúcich procesoch EIA preto považujem za neobyčajne významnú a potrebnú.

4. Požiadavky na úroveň spracovania variantov činnosti a na kritéria ich výberu

Zákon stanovuje, že navrhovateľ predloží v návrhu aspoň dve variantné riešenia činnosti a tiež tzv. nulový variant.

Nie je však dostatočne určené, aké kritéria musia predložené varianty spĺňať, aby mohli byť považované za relevantné. Táto situácie vedie k stavu, keď jeden variant (ten, ktorý mal podľa plánov investora “vyhrať”) bol vypracovaný dôkladne, zatiaľ čo ostatné navrhovateľ vypracoval a predložil vyslovene “do počtu”.

Nevyváženosť v kvalite dokumentácie jednotlivých variantov je vážnou prekážkou ich skutočne objektívneho zhodnotenia, preto bude nevyhnutné vypracovať podrobnejšie podmienky na akceptovateľnosť úrovne variantov.

5. Právna vynútiteľnosť procesu

Vo viacerých prípadoch došlo k porušeniu zákonom stanovenej procesnosti EIA. Najčastejším prípadom je vypracovanie dokumentácie, ktorá nespĺňa požiadavky zákona. V takýchto prípadoch je ministerstvo životného prostredia povinné vrátiť neúplný zámer alebo správu navrhovateľovi, avšak ministerstvo túto povinnosť už viackrát nesplnilo, a - nič sa nestalo. Podobná situácia nastane, keď napríklad obec nezverejní informácie o zámere a správe, prípadne ich nezverejní zákonom stanoveným spôsobom, keď obec odmietne sprístupniť občanom doku­mentáciu ("... toto je všetko, čo tu máme..."), keď obec s navrhovateľom nezvolá verejné prerokovanie správy a namiesto toho pozve osobnými pozvánkami pár známych oponentov projektu na osobné stretnutie a pod.

Zákon by mal stanoviť jasné právne následky takéhoto konania, inak bude proces neustále okliešťovaný.

Záver

Základné a nesporne pozitívne princípy zapojenia verejnosti do rozhodovania a odborné posúdenie environmentálnych vplyvov ešte pred povolením plánovanej stavby alebo činnosti zastali na Slovensku niekde na pol ceste. Tento stav sa markantne prejavuje najmä pri veľkých, politicky a spoločensky kontroverzných projektoch, kde je EIA v súčasnej podobe skôr šikovným nástrojom na presadenie záujmov investora, než mechanizmom zabezpečujúcim kvalitnú prevenciu environmentálnych a sociálnych škôd. Je preto potrebné otvorene pomenovať problémy a postupne vypracovať návrhy na ich riešenie.

Súčasne s tým je však potrebné sledovať aj práve prebiehajúcu prípravu podrobnej procesnosti tzv. strategického hodnotenia životného prostredia (čiže procesu environmentálneho hodnotenia vplyvov koncepcií, prípadne plánov a iných dokumentov, z ktorých sa odvíjajú desiatky jednotlivých projektov).

Obe tieto témy si budú vyžadovať veľa práce v záujme zlepšenia súčasného vzťahu človeka k jeho okoliu. Mohli by byť niečím ako "témy roka 1997".

Kontaktná adresa: Pavol Žilinčík, Centrum pre podporu miestneho aktivizmu, Ponická Huta 65, 976 33 Poníky, tel./fax: 088/933 24, e-mail: zilincik@seps.bb.sanet.sk